政府信息公开报告制度促进信息法制建设

  作为反映信息时代发展要求的一种新型制度文明，政府信息公开法制建设，慢慢的变成了一种世界潮流。置身于这一世界潮流之中，经历了一系列包括学术界意见在内的民间与官方之间的思想和学术沟通、地方层面与国家层面的法制建设互动，国务院 “经过5年多的艰苦努力”，终于在2007年4月公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2008年5月1日起施行，至今已经两周年。

  《条例》的制定与实施，是坚持改革开放、建设社会主义法治国家所取得的一项重要成果，标志着中国的信息法制建设正在走上有序与加快速度进行发展的轨道。同时，也向社会各界提出了多项应予以深入研讨的问题。本文拟对如何更好地贯彻实施《条例》规定的政府信息公开工作年度报告问题发表以下意见。

  《条例》第31条和第32条将提交“年度报告”规定为实施行政法规的一项“监督和保障”措施，构成了我国成文法规中的一项制度创新。

  其一，政府信息公开年度报告是一种“执法报告”，具有鲜明的执行性，而非决策性。其不同于我国执政党文件中的政治报告，也不同于宪法规定的国务院向全国人大所作的工作报告和地方各级政府向本级人大所作的工作报告。

  其二，政府信息公开年度报告作为一种“执法报告”，不同于具体工作信息的发布与报告。为了应对突发公共事件，我国在近年制定的法律和法规中确立了一种重要的信息报告与发布制度。如在国务院《应急条例》和国家《突发事件应对法》中规定的对突发事件的应急报告和信息发布制度。两者的区别为，政府信息公开年度报告的主体限于负有信息公开职责的各级行政机关，是行政机关履行信息公开职责的一种方式，而《应急条例》和《突发事件应对法》除了将紧急疫情信息报告的职责赋予行政机关之外，还向获悉有关信息的所有公民、法人或其他组织提出了报告要求。

  其三，政府信息公开报告制度进一步彰显了政府信息公开体系的“公开性”。一般意义上的报告，具有执行者向主管机关汇报工作情况之意，并不必然具有公开义务。但《条例》明确要求各级行政机关应在每年3月31日前“公布”本行政机关政府信息公开年度报告。从而使《条例》中的信息公开报告不仅仅具备通常的“报告”属性，还被特别赋予了“公开”属性，彰显了政府信息公开制度的“公开性”。

  其四，政府信息公开报告制度已经被《条例》明文规定为一项实施法律和法规的“监督和保障”措施。不同于《条例》在同一章中规定的个案性的举报、申诉、复议和诉讼的监督与救济，这是一种对履行政府信息公开职责情况予以整体监督和全面监督的措施，既是一种结果监督，也是一种过程监督。

  《条例》于2008年5月1日起实施。根据《条例》规定，“全国各级行政机关”应于每年3月31日之前发布本机关的政府信息公开工作年度报告。通过一定的调查了解，在国务院现有的27个组成部门中，已经有25个部委公布了2008年和2009年两年度的报告，基本情况如表1。

  31个省、自治区和直辖市也已经公布了各自2008年和2009年的年度报告，基本情况如表2。

  从总体看，特别是国务院组成部门和各省、自治区和直辖市政府已经基本履行了公布年度报告的法定职责，标志着政府信息公开工作报告制度已经在我国大陆获得基本实施。

  针对存在的以上问题，建议采取以下措施改进和发展我国的政府信息公开报告制度。

  全面开展“公布报告”的实践。《条例》规定的公开政府信息公开报告制度是一种普遍规则。不仅要求从中央到地方行政机关与基层政府均应履行公布报告职责，而且还要求法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，与人民群众利益紧密关联的教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企业和事业单位履行信息公开报告义务。因此，公布年度信息报告不应仅限于国家部委局办和省、自治区、直辖市人民政府，还应进一步落实到省辖市和县级政府与职能部门，特别是基层乡（镇）政府，并应逐步扩大到法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，以及与人民群众利益紧密关联的公共企事业单位。

  责成职能部门切实履行对公布年度报告的指导与监督职责。在国务院办公厅发布的《关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》中曾对各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构提出，“务必在2008年3月底之前完成政府信息公开指南和公开目录编制任务，并按时在政府网站和相关政府信息查阅场所公布”，并要求专门制定“公布政府信息公开报告指南” 。建议政府信息公开主管部门编制较为详尽的“报告指南”，并提供统一的“报告文本模板”指导各级行政机关做好政府信息公开年度报告的撰写和公布工作。

  展开对“公布报告”的社会评议，扩大公众参与。在行政法规中明确规定建立对法规执行情况的“评议制度”，并提出定期评议要求，应属《条例》的又一制度创新。当代公共治理经验已经一再证明，包括国家重要法制建设在内的任何国家公共事业的发展与公共治理工作，假如没有公众的广泛参与就不可能取得较好效果。为此，本文特别强调应将开展对“公布报告”的社会评议，扩大对政府信息公开报告工作的公众参与，作为改进与发展我国初创未久的政府信息公开报告制度的重要方法之一。